NEA-audit bij inboekdienstverleners: wat houdt het toezicht precies in?

De figuur van de inboekdienstverlener is bij de wijziging van de Wet milieubeheer geïntroduceerd om kleinere marktpartijen — zoals thuisladers en kleinere brandstofleveranciers — in staat te stellen via een intermediair hernieuwbare energie in te boeken in het Register Energie voor Vervoer (REV). De inboekdienstverlener treedt daarbij op als tussenpersoon: hij boekt namens zijn opdrachtgevers biobrandstoffen in en ontvangt daarvoor emissiereductie-eenheden (ERE's) in het REV.

Inboeken is vrijwillig, maar niet vrijblijvend. De NEa benadrukt dat niet-naleving van de inboekvoorwaarden financiële consequenties kan hebben, waaronder het ambtshalve corrigeren van inboekingen en het opleggen van handhavingsmaatregelen.

De toezichtbevoegdheden van de NEa ten aanzien van inboekers — en dus ook inboekdienstverleners — zijn verankerd in Titel 9.7 van de Wet milieubeheer (Wm). De belangrijkste bepalingen zijn:

Artikel 9.7.4.11 Wm — Opschorting of weigering van ERE-bijschrijving. Het bestuur van de emissieautoriteit kan het bijschrijven van emissiereductie-eenheden opschorten of weigeren indien het misbruik of fraude vermoedt, dan wel andere redenen heeft om aan te nemen dat niet wordt voldaan aan de inboekeisen. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB) kunnen nadere regels worden gesteld over deze bevoegdheid.

Artikel 9.7.4.13 Wm — Ambtshalve vaststelling. Indien de NEa vaststelt dat niet is voldaan aan de inboekeisen of de verificatie-eisen, kan zij de ingeboekte hoeveelheid, de kenmerken daarvan of de emissiereductiefactor tot vijf jaar na het kalenderjaar van inboeken ambtshalve vaststellen. Wanneer uit die vaststelling volgt dat een inboeker te veel ERE's heeft ontvangen, worden deze afgeschreven van de rekening. Ook hiervoor kunnen bij AMvB nadere regels worden gesteld.

Artikel 9.7.4.12 Wm — Inboekverificatie. Inboekers moeten jaarlijks een verificatieverklaring overleggen waaruit blijkt dat de ingeboekte hernieuwbare energie voldoet aan de wettelijke eisen. Deze verificatie wordt uitgevoerd door een onafhankelijke verificateur, niet door de NEa zelf. De NEa houdt wel toezicht op de verificateurs.

Artikel 9.7.6.3 Wm — Toezicht op CBI's. Het bestuur van de emissieautoriteit houdt toezicht op certificeringsorganen (CBI's) die namens duurzaamheidssystemen onafhankelijke audits uitvoeren bij gecertificeerde ondernemingen in de biobrandstofketen.

Artikel 18.16s Wm — Uitsluiting van inboeking. Indien een inboeker drie of meer overtredingen heeft begaan van de artikelen 9.7.4.1 tot en met 9.7.4.5, 9.7.4.8, 9.7.4.10, 9.7.4.12, 9.7.4.13, 9.7.6.1 en 9.7.6.2, kan het bestuur van de emissieautoriteit bepalen dat die inboeker gedurende een bepaalde termijn geen hernieuwbare energie meer kan inboeken.

De Wet milieubeheer verwijst op meerdere plaatsen naar een algemene maatregel van bestuur voor nadere regels. Het Besluit energie vervoer is de primaire AMvB op grond van Titel 9.7 Wm. Dit besluit is recentelijk gewijzigd in verband met de implementatie van de herziene Europese Richtlijn hernieuwbare energie (RED III, Richtlijn (EU) 2023/2413).

Het Besluit energie vervoer regelt onder meer de jaarverplichting, de berekening van emissiereductie-eenheden, de verificatie van leveringen tot eindverbruik en de inboekverificatie. Echter, voor zover publiek beschikbaar, bevat het Besluit energie vervoer geen specifieke bepalingen over de precieze scope van een NEA-audit bij een inboekdienstverlener.

Op haar website geeft de NEa het volgende aan over haar toezicht op inboekers in het kader van Hernieuwbare Energie voor Vervoer:

Reikwijdte inspectie. De reikwijdte van een inspectie is afhankelijk van de grootte en complexiteit van het bedrijf en van de rol in de keten. Een biobrandstofproducent heeft een andere scope dan een inboeker van hernieuwbare energie.

Toezichtvormen. De NEa voert verschillende vormen van toezicht uit, waaronder inspectiebezoeken op locatie, monstername en gegevenscontroles. Bij een inspectie controleert de NEa of een bedrijf voldoet aan de wet- en regelgeving voor Energie voor Vervoer. De inspectie richt zich onder andere op het inboeken van hernieuwbare energie, de verplichting tot opvoer van brandstoffenleveringen of het voldoen aan de jaar- en reductieverplichting.

Gegevenscontrole. Elk jaar ontvangt de NEa van de Belastingdienst een overzicht van verschillen tussen de accijnsaangifte en de opgave van brandstofleveringen in het REV. Dit kan aanleiding zijn voor de NEa om bedrijven te bezoeken voor een gegevenscontrole van de onderliggende informatie.

Ketentoezicht. Sinds 1 januari 2022 houdt de NEa ook toezicht op de gehele leveringsketen van biobrandstoffen. Bij een inspectiebezoek in het kader van ketentoezicht controleren inspecteurs de massabalans aan de hand van duurzaamheidsbewijzen, weegbonnen, facturen en contracten. Een rondleiding over het bedrijfsterrein is gebruikelijk, en de inspecteur kan onaangekondigd monsters nemen.

Periodieke controles op inboekingen. In aanvulling op de jaarlijkse inboekverificatie door een onafhankelijke verificateur voert de NEa periodieke controles op de inboekingen uit. Bij een onjuiste inboeking kan de NEa deze tot vijf jaar na het betreffende kalenderjaar corrigeren.

Het kernprobleem is dat de specifieke auditscope voor inboekdienstverleners niet nader is geconcretiseerd in de publiek beschikbare wet- en regelgeving. De NEa maakt op haar website geen onderscheid tussen een reguliere inboeker die voor eigen rekening inboekt en een inboekdienstverlener die namens derden opereert.

Dit roept voor marktpartijen die gebruikmaken van een inboekdienstverlener de volgende vragen op:

Wanneer een inboekdienstverlener communiceert dat hij door de NEa ge-audit kan worden, wat betekent dat concreet? Welke documenten, processen en administratieve vereisten worden door de NEa getoetst? Wordt ook de relatie tussen de inboekdienstverlener en zijn opdrachtgevers beoordeeld? En verschilt de audit voor een inboekdienstverlener van die voor een gewone inboeker?

Als u gebruikmaakt van een inboekdienstverlener, is het verstandig om het volgende in overweging te nemen:

De inboekdienstverlener is als inboeker onderworpen aan dezelfde wettelijke vereisten als iedere andere inboeker. Dit omvat de inboekeisen uit de artikelen 9.7.4.1 t/m 9.7.4.5 Wm, de verificatieverplichting uit artikel 9.7.4.12 Wm en de massabalansvereisten uit artikel 9.7.6.2 Wm. Daarnaast moet de inboekdienstverlener gecertificeerd zijn volgens een door de Europese Commissie erkend duurzaamheidssysteem, beschikken over een AGP-vergunning en ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel.

Het feit dat een inboekdienstverlener aangeeft ge-audit te kunnen worden door de NEa, betekent dat hij onder het reguliere toezichtsregime van de NEa valt. Het geeft echter geen inzicht in de specifieke aspecten van de bedrijfsvoering die de NEa bij een dergelijke audit beoordeelt. ERE-vergelijk.nl heeft de NEa hierover om verduidelijking verzocht. Zodra wij een reactie ontvangen, zullen wij dit artikel bijwerken.

De volgende regelgeving is relevant voor het toezicht van de NEa op inboekdienstverleners:

• Wet milieubeheer, Titel 9.7 (Hernieuwbare energie vervoer), in het bijzonder de artikelen 9.7.4.1 t/m 9.7.4.14 en 9.7.6.1 t/m 9.7.6.3.

• Besluit energie vervoer (AMvB op grond van Titel 9.7 Wm), inclusief de recente wijzigingen in verband met de implementatie van RED III.

• Regeling energie vervoer (ministeriële regeling op grond van Titel 9.7 Wm en het Besluit energie vervoer), inclusief de wijziging van 23 april 2026 (Stcrt. 2026, 15748).

• Richtlijn (EU) 2018/2001 (RED II), zoals gewijzigd door Richtlijn (EU) 2023/2413 (RED III).

• Uitvoeringsverordening (EU) 2022/996 betreffende de controle op duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria.